Can Pakistan Work?

Pervez Hoodbhoy
Oct 19, 2004
A Country in Search of Itself

An essay and commentary, commissioned by ‘‘Foreign Affairs’’ on The Idea of , by Stephen Philip Cohen, Washington: Brookings Institution Press, 2004, 367 pp. $32.95.

When he founded  in , Muhammad Ali —an impeccably dressed Westernized Muslim with Victorian manners and a secular outlook— promised the subcontinent’s Muslims that they would finally be able  to fulfill  their cultural and civilizational destiny. Although the new nation arose from  a bloodbath of ethnic cleansing and  sectarian violence, and its fundamental  premise was that Hindus and Muslims could never live together, its early  years  nevertheless held some promise of a liberal, relatively secular polity.  But with time, ’s  has grown weaker, more authoritarian, and increasingly theocratic. Now set to become the  world’s fourth  most  populous nation, it is all of several things: a client state of the United States  yet deeply resent­ful of it; a breeding ground for  and al Qaeda as  well as a key U.S. ally in the fight  against  international  ; an  and society  run for  the benefit of ’s warrior class,  yet with a relatively free and feisty press; a country where  and   refuse to flourish but which is nevertheless a declared nuclear power; and an inward ­looking society that is manifestly  intolerant of   but that has never seen anything like the state­organized pogrom s  of , , Iran, or .

In The Idea of , Stephen Philip Cohen sets out to  understand  this enigma of modern history. Cohen is the United States’  leading analyst of South Asia, and this authoritative work of broad scope and meticulous research will surely become required reading on .  It also pro­vides a view from the heart of the American empire, an analysis  of how Washington can best advance its interests in South Asia. Cohen’s  facts are indisputable, his logic cold and clear, and his omissions deliberate and meaningful.

An effigy of at a protest in Rawalpindi,, September 2001 [peter marlow / magnum photos]

Ominous declarations of imminent chaos in  abound in the United States. Cohen aims both to raise warnings and to soothe fears.  Although  he acknowl­edges that profound problems plague both the idea and the  reality of , he distances himself from apocalyptic “failed state”  scenarios. Catastrophic failure of this nuclear-­armed state is surely  a possi­bility. But ’s  will ultimately depend on whether its leaders can find an answer to the fundamental  question that has plagued their fellow   for more than half a century: “How can we make the idea of    actually work?”


AN ARMY WITH A COUNTRY

According to a popular but rather ­less Pakistani joke, “all  countries  have armies, but here, an army has a  country.” Indeed, even when civilian  governments have nominally been in charge in , there has never  been much  about who actually makes decisions there. In addition to  holding political power, the Pakistani army controls  vast commercial and  industrial interests and owns massive rural and urban properties. As Cohen remarks, “regardless of  what may be de­sirable, the army will continue  to set the limits on what is possible in .”

General Pervez Musharraf, the coun­try’s current c hief executive, seized  power in a bloodless  in 1999, and there have since been several attempts on his life. After each, the  has warned of a nuclear state  careening  out of control, with radical Islamists fighting to get into the  driver’s seat. Cohen rightly dismisses this view as alarmist. If the  general were killed, the army establishment would quickly replace Musharraf  with another senior officer, and various  measures—the installation of former  Citibank executive Shaukat Aziz as prime minister, most notably—have  recently  been undertaken to protect against a leadership crisis. Cohen also  breaks with Musharraf ’s staunchest international  backers, who “see him  as a wise and modern leader, a secular man who is not afraid to support the West or to over   to , and a man who can hold back the  onrush of demagogues and Islamic extremists.” Cohen notes that “no serious Pakistani analyst sees Musharraf in these  terms. ... If he resembles any past Pakistani leader, it is General  Yahya  Khan—also a well-­intentioned general who did the Unit ed States a great  favor.”

The question of why the warrior class was never tamed by civilian rule points back to the founding of the Pakistani state. As the respected Pakistani scholar Eqbal Ahmad has emphasized, the civil­ian system of power wa s never  regarded by ’s  as just, appropriate, or authoritative. And  despite ’s declarations, the idea of  was unclear from the  start. Lacking any clear basis for legitimacy or direction, the state quickly  aligned with the powerful landed class: the army leadership and the economic elite joined forces to claim  authority in a nation without definition or  cohesion. In subsequent years, the  maintained the feudal  structure of society and entered into a manifestly exploitative relationship  with ’s poor eastern wing (which became  in after a short but bloody ). Even now, bonded labor is common, and many peasants live in conditions close to slavery. Politicians, with the exception  of the mercurial demagogue Zulfiqar  Ali Bhutto, have made no attempt  at , ignoring the hearts and minds of the masses in favor of  cultivating elite  favor and pursuing quick financial gain.

The result has been ideological , civilian helplessness,  and an  eminently hospitable  to putsches. Indeed, no elected  has completed its term in ’s 57­year history. P akistani  generals express contempt for the civilian order and stead­fastly hold  that “what is good for the army is good for ,” and Pakistani society  is thoroughly militarized. Bumper stickers read, “The Finest Men Join the  Army”; tanks parade  on the streets of Islamabad while jet aircraft screech overhead; discarded naval guns, artillery pieces, and fighter  aircraft adorn public plazas. It is even a criminal offense to “criticize the  armed forces of  or to bring them into disaffection.”

The  is only one (albeit the most important) component of the  wider “establishment” that runs . Cohen calls this establishment  a “moderate oligarchy” and defines it as “an informal political system that  [ties] together the senior ranks of the , the civil service, key  members  of the judiciary, and other elites.” Membership in this oligarchy, Cohen contends, requires adherence to a common set of beliefs: that   must be countered at every turn; that  have endowed   with security and status; that the fight for  is unfinished  business from the time of partition; that large­scale social reforms such as  land redistribution are unacceptable; that the uneducated and illiterate  masses deserve only contempt; that vociferous Muslim  is desirable but true Islamism is not; and that Washington is to be  despised but fully taken advantage of. Underlying these “core principles,”  one might add, is a willingness to serve power at any cost.

BLOWBACK
 was put under U.S. sanctio ns after its nuclear tests in May 1998 and  is now frequently referred to as a nuclear proliferator motivated by radical  Islamist visions. But, as Cohen points out, Pak­istan’s nuclear dreams  probably began 40 years ago when—under the aegis of the Central Treaty  Organization—the U.S. Army initiated large-­scale training of Iranian, Turkish,  and Pakistani officers in armor, artillery, and other technical services.  Hundreds of Pakistani officers attended U.S. schools between 1955 and 1958. “There was an important American contribution in the form of periodic visits by American nuclear experts to the Staff College in Quetta,”  says  Cohen. During a visit to the Staff College, he noted that the school’s o⁄cial history refers to “a 1957 visit by a U.S. nuclear­warfare team   that ‘proved most useful and resulted in modification and revision of the old  syllabus’ to bring it into line with the ‘fresh data’ given by the team.”  In Cohen’s opinion, “present-­day Pakistani nuclear planning and doctrine  is  descended directly from this early exposure to  Western nuclear  strategizing; it very much resembles American thinking of the mid­1950s with its acceptance of first-­use and the tactical use of nuclear weapons  against onrushing conventional forces.”

Cohen brings this new, and quite sur­prising, insight to  U.S.­ nuclear history, but one might have expected a more detailed examination of this  critical area, rather than a few quick comments. It is, in fact, a subject  worthy of another book from him. 

’s nuclear program be gan in earnest after  tested a “peaceful nu­clea r device” in 1974. Washington initially succeeded in thwarting  ’s nuclear ambitions, persuading France not to sell  a  reprocessing plant. But Dr. Abdul Qadeer Khan, a metallurgist employed by  a  consortium that enriched uranium for nuclear power, forged ahead, surreptitiously acquiring classified information and materials  and passing them to Bhutto’s . Using reverse engineering,   successfully built and began operating a uranium enrichment  facility. By the time Bhutto was overthrown and hanged by his successor, General Muhammad Zia­ul­Haq, the nuclear program was in full swing. 

The U.S. response has  been a series of flips and flops, largely determined by immediate political needs rather than long-­term strategic thinking. President Jimmy Carter imposed sanctions on Is­lamabad but waived them  following the Soviet invasion of  in 1979. A series of presidential waivers  allowed U.S. economic and  assistance to continue flowing through  1990, as a reward for ’s anti-­Soviet effor ts in . This was  despite the fact that  disclosed in 1984 that it  could enrich uranium  for nuclear  weapons and in 1987 that it could assemble a nuclear device.  Even as the president of the United States solemnly  informed Congress that  was not seeking to make nu ­clear weapons, anyone in Islamabad or Rawalpindi could  hail a taxicab and ask to be taken to what was  (and is)  known as the “bomb factory.” Following the Soviet withdrawal  from  , Washington toughened its stance on ’s nuclear program  and, after the 1998 nuclear tests (which were in response to similar moves  by ), imposed harsh new sanctions. But soon after September 11, 2001—when Islamabad regained the strategic significance it had lost at the end of the Cold —Washington dropped all nuclear ­related sanctions,  in  part  as a reward for Musharraf ’s decision to join the U.S.­led coalition against  the Taliban. 

Throughout this period, it was never a secret that  was and continues to be host to an array of radical Islamist groups. These pathological  social and religious formations have a variety of aims—some target the  American empire, whereas others focus on the more limited goal of  “liberating”   or eliminating religious rivals—but all trace  their  origins to the U.S.­backed Afghan , which over the course of  a  decade profoundly affected Pakistani society, culture, and politics and  unleashed developments that would have dire consequences down the  road.  “During the first Afghan , the [Inter­Services Intelligence agency’s]  strategy was to support hard­line Islamic groups, and with A merican concurrence, the ISI characterized the  against the Soviet intruders as a religious struggle against atheistic communism,” Cohen writes. “Again with American encouragement, young Muslims were recruited to the ‘cause’ from the Arab and Islamic world, inad­vertently creating a cohort that was to eventually form al Qaeda.”

Cohen uses the words “concurrence” and “encouragement,” but these are unsatisfactory descriptions: it is clear who the senior partner in this  arrangement  was. As the junior partner,  received a support  package from  Washington that included help with organization and  logis­tics,  , and ideological support for  sustaining and  encouraging the Afghan . Of these, the last was by far the  most important, serving as it did to  attract men and materiel from the  Arab world and beyond to the  in . Cia funds went to buy  advertisements inviting hardened and ideologically dedicated men to  fight in , and a $50 million U.S. Agency for International  Development (USAID) grant, administered by the University of Nebraska,  Omaha, paid for textbooks that exhorted Afghan  “to pluck out the  eyes of their enemies and cut oª their legs.” These were approved by the Taliban for use in  (Islamic schools) and are still  widely  available in both  and . 

Radical   went  into overdrive as its superpower ally, the United States, funneled support to the mujahideen. Ronald Reagan feted jihadist leaders on the White House lawn, and the U.S. press lionized them. When Soviet troops withdrew from  in the face of the U.S.-­Pakistani-­Saudi-­Egyptian alliance in 1988, a chapter of history seemed complete. But the costs of this  victory revealed themselves over the course of the next decade. By the mid­1990s, it was clear that the victorious alliance had unleashed a dynamic  beyond its control.

WHITHER ? 

“ has adapted to changing st rategic circumstances,” Cohen  observes, “by ‘renting’ itself out to powerful states, notably the United  States,  but also Saudi Arabia and .” He warns that the September 11 windfall and the al Qaeda card will, beyond a certain point, cease to guarantee cash and support. And although economic growth is currently  strong,  Pak­istan has a fundamentally weak  that is deeply  dependent on remittances from overseas workers. Low­-tech textile exports are the mainstay of its industrial production, and its work  force  does not meet the requirements  of a modern . The army,  meanwhile, is strong enough to prevent state failure but not imaginative  enough to  push through major changes. In the long run, minimal economic  opportunity, a booming birth rate, intensive urbanization, a failed educational  system, and a hostile regional  will result in a lar ge, young, and ill-­educated   that has few prospects for economic  advancement and is susceptible to political mobiliza­tion by radicals.

Cohen ventures several reasoned— and reasonable—guesses as to  ’s trajectory, focusing his attention on the forces driving it in  different directions. He thinks that the present system is likely to continue,  but that certain trends (the rise of radical Islamist groups, revived ethnic and regional separatism) and possible disruptions (the  of U.S. or Chinese support, a major  with , a series of assassinations) could yet  transform it.

An Islamist  is unlikely, but the gradual strengthening of Islamist parties will certainly start to affect the ’s makeup. One po ssible scenario is the return of a ­-civilian coalition   similar  to that of Zia­ul­Haq, united by nominal adherence to Islamic doctrine.  Of course, ’s history does offer plenty of examples of leaders  inviting disaster by making fundamentally wrong choices, so more extreme  scenarios—civil , the triumph of Islamist radicalism, the return of outright  authoritarianism—can never be ruled out.

In the worst case,  would simply come apart, spewing nuclear  and terrorists in all directions. What can be done to prevent such  a disastrous out­come? How can the idea of  be made to work? A  number of key reforms— some touched on, though not explored, by Cohen—are necessary.

First, Musharraf must be forced to take seriously his call for “enlightened  moder­ation.” He has, to the relief of liberal Pakistanis, sought  accommodation with , softened his stance on , cracked down  on Islamist  at home, and begun to negotiate  the revision of  blasphemy and anti­woman laws. But as Najam Sethi, the editor of an  influential  weekly, remarks, “the mo mentum of change is too slow  and awkward and unsure to constitute a critical  and irrevers­ible mass.”  Sethi  emphasizes two especially critical areas in which Musharraf must do more: packing up the jihadists, which means accepting that they  are not  the so­lution to the  issue, and reducing the influence of Islamist  parties by facili­tating the rise of moderate mainstream parties in free  .

This latter goal points to the need for broad political  in   to build responsible civilian leadership  while keep­ing the  at bay.  Cohen  worries especially about declining U.S. influence over the Pakistani  army,  which he cites as a reason for growing radicalism in its ranks. But it is  a mistake to think that anti­-U.S. sentiment in the  stems from insufficient contact with its U.S. counter­part. Anti­Americanism reflects the general tension between the United States and the Islamic world, and more  contact will not do much good, as is evidenced by the fact that, among the  senior  officers forcibly retired by Musharraf after his U­turn in ,  were  those who had spent extended periods of time training in the United  States. It is also a mistake to think that contacts with the U.S.  have  historically fostered liberal and democratic beliefs in the  army.

Political  must begin with the reversal of the legacy of Zia­ul ­Haq, who set out to purge  of “the scourge of politics.” He and his successors  succeeded in depriving the Pakistani people of their means of self-­expression and collective action, and popular politics at the national level has disappeared along with ’s once­thriving  , student groups, and peasant collectives. Thirty years ago, university  students  noisily argued over ideological positions and competed for votes in  student . Today, there is no voting and no legitimate student  —just Islamic sec ­tarian movements and groups defined by   pitted against one anoth er. With Islamism as the only outlet for political involvement, these students are prime candidates for membership in extremist organizations. Unless political organizations are once again allowed to organize locally and nationally and intelligence agencies stop  harassing critics of state policies, this “depoliticization” will push   further down the path toward instability.

The greatest threat to ’s future may be its abysmal   system. Pak­istani schools—and not just  — are churning out fiery zealots, fueled with a passion for  and martyrdom. The obstacles to   are great. For example, recent street rampages by Islamists forced Musharraf ’s former minister of , Zubaida  Jalal, to declare herself a  and denounce as unacceptable  school text­books that do not include Quranic verses on .

The United States, along with the United Kingdom and the  Union, has recently poured hundreds of millions of dollars into the Pakistani  educational system—but with minimal effect. US-AID officials in   have shown little inclination or desire to engage with the  on the  issue of eliminating  and militarism from school books . Indeed, rather  than  calling Musharraf ’s  on the continuing espo usal of jihadist  doctrine, the White House, out of either ignorance or compromise, even  praised  former  Minister Jalal for her “reforms.” Jalal’s successor , General Javed Ashraf Qazi, is a former intelligence chief known for his  ruthless tactics. It therefore appears that Musharraf’s educational curriculum  will go unchanged.

This difficulty, of course, reflects the underlying problems of ’s  govern­ment. Aware of its thin legitimacy and fearful of taking on powerful  religious forces, no reigning  has made a serious attempt at  curricular or educa­tional , quietly allowing future minds to be molded  by fanatics. But without such critical reforms, the long-­term prospects for  are anything but comfortin g.